| 막무가내식 관 주도 개발에서 밀려나 ‘설 자리’ 줄어드는 주민 위한 섬 만들어야 '가고 싶은 섬' 브랜드시책 성공을 위한 대토론회 |
| 2016년 05월 25일(수) 19:09 |
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가고 싶은 섬 10개년 계획 추진 배경은 타 시도와 차별화된 전남도 비교 우위 자산인 섬 등 해양자원을 아름답게 가꾸어 ‘가고 싶은 곳’으로 조성함에 있다.
전남도는 2천219개의 섬과 6천475㎞ 구간의 해안선이 있다. 갯벌은 1천37㎢구간과 2만6천450㎢의 바다면적을 차지하고 있다. 섬 경우 전국 65%를 점유하고 있다. 국내 해양관광은 지난 2006년 37%에서 2011년 39%, 2013년 40%로 늘어나고 있다. 전남 섬 방문객은 2006년 562만5천명에서 2013년 843만2천명으로 49.9%가 증가했다.
전남은 섬의 해식애, 파식대, 희귀 동식물, 정감어린 사투리, 독특한 음식문화 등이 여행자에게 신선한 매력을 제공함으로써 각광을 받고 있다. 또 정부 지역특화발전 프로젝트에 전남도 ‘서남해안 해양관광 육성 프로젝트’가 선정돼 섬 여행 정책 탄력을 기대하고 있다.
예를 들면 전남 요트마린 실크로드를 비롯해 크루즈 전용부두 개발(여수신항, 목포항), 2020년 개항 예정인 흑산도 공항 등이 있다. 일상 속 지친 현대인들은 휴식과 힐링을 위해 섬 여행을 선호하는 여행 트렌드에 전남 섬 가꾸기계획이 안성맞춤이다.
전남은 지난 2005년 섬 관광자원 개발사업 기본계획에 따라 40개 섬을 4개 클러스터, 15개 테마로 개발중이다. 11개 섬은 완료됐으며 13개 섬은 추진중, 미착수는 16곳이다. 그동안 24개 섬에 2천250억원(국비 471, 도비 141, 시군비 455, 민자 1천183)을 투자했다.
기존 전남 섬 정책은 행정기관 주도의 개발위주 사업을 추진하면서 다양한 문제점이 드러났다. 도초도에 사파리 아일랜드 개발사업을 비롯 자은, 암태도의 NGO 국제본부, 안좌도의 면세점, 카지노 등은 달성하기 어려운 대규모 시설투자 개발사업이었다. 주민 숙원사업 위주로 사업을 추진하다 보니 섬 경관을 훼손하는 지적도 제기됐다.
게다가 고령화, 생업 등으로 주민 전체 참여보다는 일부 주민이 주도하고, 섬 내 주민들간 갈등 발생 등 섬 여건을 고려하지 않은 사업 추진은 주민 자발적 참여를 방해했다.
이런 문제점을 극복하기 위해서는 성공사례를 통한 교훈을 얻어야 한다. 여수 금오도 비렁길은 섬의 자연과 문화를 최대한 보전하면서 브랜드화해 연 30만명의 관광객이 방문하고 있다. 연 37만명이 방문하는 완도 청산도 슬로시티는 ‘느림’을 관광상품화한 특징이 있다. 느림섬 여행학교, 슬로길 등으로 감성 이미지를 홍보해 큰 인기를 얻었다. 증도 슬로시티는 신안군의 적극적 행정지원과 연륙교 개통으로 연 70만명의 관광객이 이 곳을 찾고 있다. 슬로시티와 자전거·금연 등 환경 친화적 이미지를 최대한 부각시켰다는 평을 받아 대규모 관광객 유치에 성공했다. 결국 섬 개발 성공의 핵심은 섬 고유의 자연과 문화를 최대한 보전하면서, 섬 주민이 스스로 생각하고 함께 만들어나가는 데 있다.
최근 5년간 전남 섬 방문객 통계로 추산 경우 연 평균 10%이상 지속적인 증가가 전망되고 있다.
도내 섬 방문객은 지난 2008년 646만5천명에서 2009년 695만6천명, 2010년 678만5천명, 2011년 745만명, 2012년 758만1천명, 2013년 843만2천명으로 점점 늘어나고 있다. 또 여행자는 지난 2013년 609만명에서 5년후 838만명, 10년후 1천66만명으로 늘어나는 등 연평균 45만7천명이 증가할 것으로 보인다.
‘가고 싶은 전남 섬’을 비전으로 섬 여행자 1천200만명을 시대를 열기 위해서는 ▲섬 고유 생태자원의 보존과 회복 ▲매력적인 섬 문화 관광자원화 ▲주민과 지자체가 함께하는 섬 가꾸기 등의 전략이 필요하다.
가고 싶은 섬의 사업 기본 방향은 섬의 정체성을 유지·보존하는 섬 가꾸기를 추진하고 주민의 적극적인 참여를 유도할 수 있는 분위기 확산에 있다. 해변, 갯벌, 산림 등 섬의 독특한 경관을 고려하지 않는 획일적인 개발사업을 지양하고 각종 개발사업으로 이미 훼손된 경관의 재생 사업을 동시에 추진해야 한다. 또 ‘숲 속의 전남’ 사업과 연계해 섬 지역 숲 가꾸기를 통한 산림도 복원돼야 한다.
매력적인 섬 문화 관광자원화를 위해서는 지역특성을 살린 창의적인 아이디어와 콘텐츠를 발굴해야 한다. 정겨운 섬마을 인심과 토속 음식의 상품화는 다시 찾는 섬 여행지로 부각시킬 수 있는 경쟁력으로 작용할 수 있다. 어촌체험, 전통문화, 문화예술, 휴식과 치유 등 다양한 테마를 활용한 섬 휴양마을 육성도 고려해볼 만 하다.
예를 들면 섬 마을 교회에서의 크리스마스라던지 섬 일출·일몰 여행, 폐가, 폐분교 등을 활용한 ‘게스트 하우스’, 섬 집에서 장기간 체류할 수 있는 ‘참살이 섬 여행’ 등을 들 수 있다.
무엇보다도 섬 가꾸기 사업을 지속적으로 유지하기 위해서는 마을 소득 창출로 주민의 자발적 참여 유도와 함께 주민 역량강화를 위한 교육 프로그램 운영이 절실하다. 주민·지자체·전문가의 소통과 협력도 필요하다. 사업 추진과정에서 지역주민, 공무원, 전문가, 민간단체 등의 의견을 수렴하기 위한 워크숍, 토론회 등이 필수요건이다.
계획단계부터 최종평가까지 전문가 컨설팅 체계를 구축하고, 사업을 성공시킬 수 있는 열성적인 사업 참여자를 발굴해야 한다. 교육 및 훈련, 연구, 홍보 등을 지원하기 위한 지원조직 육성에도 소홀히 해서는 안 된다.
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이경수(광주매일신문 경영사업본부장) 토론자
전남도가 추진하고 있는 ‘가고 싶은 섬’ 가꾸기 사업은 현재 순항중이라는 평가가 나온다. 이는 과거 섬 정책에 대한 반성을 토대로 새로운 방향을 잡았기에 기대가 크다.
대표적인 사업으로 도서개발촉진법에 따라 추진되고 있는 도서종합개발을 들 수 있다. 이는 낙후된 도서지역의 생활 및 생산소득 기반·복지시설을 정비 확충해 도서민의 소득 증대와 복지 증대를 위해 10년 단위로 계획을 수립, 추진하고 있다.
1·2차 사업을 통해 도서의 생활 및 생산기반시설을 정비·확충해 도서지역의 낙후성을 해소한 것으로 평가된다. 그러나 천편일률적인 기준에 의한 개발로 인해 고유의 경관을 훼손하는 사례가 속출한 데다, 어메니티(Amenity·어떤 장소나 기후 등에서 느끼는 쾌적함) 확보에도 실패했다는 게 지배적인 시각이다. 특히 주민들의 참여가 전제되지 않은 사업 추진은 민관 사이의 갈등과 반목을 낳기도 했다.
정부의 도서종합개발사업과 별도로 전남도는 지난 10년간 자체적으로 ‘테마섬’ 사업 추진에 집중해왔다. 2005년 수립된 ‘전남 섬 관광자원 개발사업 기본계획’에 따라 40개 섬을 4개 클러스터, 15개 테마로 개발한다는 구상이었다.
일정부분 성과도 있었지만 ‘테마섬’ 사업은 일부 ‘막무가내식’ 사업으로 인해 실패한 섬 정책으로 보는 시각이 있다. 민선 6기 들어 사업 추진이 중단된 ‘사파리아일랜드’가 단적인 사례다.
전남도는 이낙연 지사 취임 이후 섬 여행자 1천200만명 시대를 목표로 ‘가고 싶은 전남 섬’을 만들겠다며 섬 가꾸기 10개년 계획을 수립했다. 보여주기식 대규모 개발계획을 많이 탈피하고 섬을 특성과 그 곳에 살고 있는 주민들의 입장에서 사업을 진행하겠다는 계획과 의지가 반영되고 있다.
하지만 전남 섬 관광객의 증가세에도 불구하고 장밋빛 전망 대신 우려를 제기하는 전문가들이 적지 않다. 현재의 전남 섬 관광은 그야 말로 스쳐 지나가는 관광에 머무는 경우가 많기 때문이다.
외지인이 섬에서 ‘돈’을 쓸 수 있는 인프라 확보가 안되면서 체류형 관광으로 연결되지 않고 있다. 때문에 전남도 입장에서는 섬에 대한 새로운 방식의 관광정책을 추진해야 할 필요성에 직면한 것이다. 결국 섬이 전남의 블루오션이 될 것인지, 아니면 ‘그저 그런’ 관광자원에 그칠 것인지 갈림길에 서 있다고 보는 게 타당하다.
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김선조(행정자치부 지역발전과장) 토론자
올해 전남 ‘가고 싶은 섬’ 주요 정책은 제4차 도서종합개발계획 10개년 계획(2018-2027년) 수립에 있다. 이는 제3차 도서종합개발계획이 2017년 만료되고, 도서개발정책에 대한 새로운 요구를 반영하기 위해서다.
전남도는 도서개발에 대한 기본방향 및 추진전략을 제시하고 개발대상도서 및 관리도서를 지정할 예정이다, 또 개발대상도서에 대한 사업계획 및 관리도서 생활환경 개선계획을 수립할 방침이다.
이를 위해 오는 6월부터 계획수립을 위한 용역을 추진해 12월 제4차 도서종합개발계획을 확정할 계획이다. 가고 싶은 섬 사업은 도서지역의 특화자원을 중심으로 관광 및 소득자원을 개발해 지역 이미지를 제고하는 동시에 주민소득 및 일자리 창출 효과를 기대하고 있다.
사업기획 단계부터 마을주민이 주도적으로 참여하고, 마을 공동체를 구성해 사후관리까지 주민중심으로 추진한다. 정부는 유인도서 중 개발대상도서에서 제외된 도서의 관리근거를 마련하기 위해 도서개발 촉진법을 개정 추진중이다. 현재 개발대상도서는 10인 이상 거주하는 도서를 대상으로 하고 있어 10인 미만의 도서 주민은 정부관리 대상에서 제외됐다.
찾아가고 싶은 섬은 지난 2011년부터 6년간 총 34개소를 선정, 도서별 사업을 하고 있거나 추진중이다. 사업 첫해인 2011년에는 10곳, 2012년 10곳, 2013년 5곳, 2014년 3곳, 2015년 3곳, 2016년 3곳 등이다.
가고 싶은 섬 사업의 모범 사례인 여수시 개도는 막걸리, 전복 등 지역특산물과 도가집, 조개더미, 당집 등 문화자원을 연계한 주민소득을 창출하고 있다. 전남이 아닌 타 지역 사례에서도 섬 고유 자원을 활용한 개발 사례를 엿볼 수 있다.
제주 가파도 청보리에는 돌미역 가공·저장시설 구축을 통한 소득 향상을 꾀하고 있다. 경남 통영 연대도는 화석연료가 없는 에코 아일랜드를 조성해 주민 소득증대에 이바지하고 있다.
올해 4년간 25억원을 일괄적으로 투자하는 방식에서 탈피, 전체계획을 3단계로 구분해 추진실적 및 사업성과가 우수한 사업만 다음 단계를 지원하는 차등 지원방식을 적용하고 있다. 1단계는 주민역량 강화, 부지확보 등 준비단계로 2년간 5억원 내외, 소득 및 관광기반시설 등 2단계는 2-3년간 30억원 내외, 3단계는 1-2년간 10억원 내외로홍보·마케팅, 연계사업 등을 추진한다.
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강제윤(사단법인 섬 연구소장) 토론자
섬 관광지의 성공 사례로 예시한 청산도, 증도, 금오도 등이 과연 가고 싶은 섬의 롤모델이 될 수 있을까.
먼저 청산도부터 살펴보자. 슬로시티는 가고싶은 섬가꾸기와 일정부분 지향점이 같다. 나는 청산도 슬로축제 기간인 지난 4월 중순 ‘KBS 영상앨범 산’ 출연 일정 때문에 청산도에 며칠 체류한 적이 있었다. 청산도 방문은 그동안 십여 차레 있었지만 축제기간의 방문은 처음이었다. 그런데 축제 중인 청산도의 모습은 느림의 미학과는 전혀 무관해 보였다. 떼로 몰려드는 인파와 자동차 행렬은 청산도가 슬로시티가 맞는지 의아할 지경이었다.
또 다른 성공 사례로 든 슬로시티라는 증도는 어떤가. 2014년 74만명이, 2015년에는 85만6천명이 다녀갈 정도로 증도의 관광객 수는 폭증하고 있다. 하지만 증도 또한 슬로시티로서의 정체성이 유실되어 가고 있다. 그래서 2013년에는 재인증이 1년간 유보 됐다가 2014년 다시 턱걸이로 재인증 받은 바 있다.
신안 증도는 슬로시티 지정 2년여 만인 2010년 3월 증도대교가 개통되면서 섬으로서의 상징성과 정체성을 상실하고 외지인의 방문이 폭발적으로 늘면서 당초 지정 취지가 무색하게 되면서 위기를 맞았었다. 끝도 없이 이어지는 자동차 행렬과 패스트푸드의 범람 등은 증도를 슬로시티와는 무관한 유원지로 전락시키고 있다.
가고 싶은 섬 사업에서는 이 문제를 어떻게 극복할 것인지에 대한 대책이 세워져야 한다. 가고 싶은 섬으로 선정된 완도 생일도의 경우도 대형 리조트가 주민 이익을 침해하고 있다. 생일도에서 가장 좋은 해수욕장인 금곡 해수욕장 바로 앞에 생일도 출신 사업가가 만든 골드밸리라는 대형 리조트 건물이 들어서 있다. 섬에 그처럼 고급스러운 대형 숙박 시설도 필요하겠지만 그것이 꼭 외지 자본에 의해서 대형으로 세워져야 했는지는 반성이 필요한 문제다.
이처럼 리조트가 주민들의 민박을 잠식하고 있다. 대형 시설이 들어설수록 주민들의 설자리는 적어진다. 앞으로 많은 섬들에서 같은 문제가 반복될 것이다. 특히 다리로 연결된 섬들, 가우도나 낭도의 경우 대책 마련이 시급하다. 낭도의 경우 조만간 연륙이 될 예정인데 전망이 좋은 요지의 땅은 대부분 외지인 소유다. 섬 주민들을 위한 개발이 결국 외지 투기 자본에게만 이익을 주게 만들 가능성이 크다. 어찌할 것인가.
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김준(광주전남연구원 책임연구위원) 토론자
현재 ‘가고 싶은 섬’은 2015년 6개가 선정돼 사업이 진행 중이며, 2016년 2개는 기본계획이 수립되어 실시설계에 있다. 이미 선정된 8개를 포함해 2024년까지 24개의 가고 싶은 섬을 선정할 계획이다. 시책사업이 제대로 정착돼야 한다는 욕심에서 몇 가지 제언을 하고자 한다.
10개년 계획을 세울 때, 대부분의 전문가들이 제안한 부분이다. 그저 대세이니 만들어야 한다는 정도가 아니었다. ‘가고 싶은 섬’처럼 하드웨어가 아니라 주민이 참여하는 프로그램으로 사업의 완성도를 높이려면 ‘중간지원조직’은 선택이 아니라 필수라고 했다. 최근에 통과된 ‘가고 싶은 섬’ 지원조례에 섬 고유의 생태자원을 보전 회복하고 매력적인 섬문화의 관광자원화는 물론 지자체가 함께하는 섬 가꾸기 사업을 위해 ‘중간지원조직’을 설치 운영할 수 있다고 돼 있다.
현실을 보자. 전남을 대표하는 자원이라는 섬으로 민선 6기의 첫 시책사업을 추진하는데 해양항만국, 항만과, 섬가꾸기계가 담당한다. 해당계에 공문원 몇 명과 전문위원 한 사람이다. 실제로 1차 선정된 6개의 섬을 돌아보고, 주민갈등을 조율하고, 용역업체의 방향을 바로 잡아주고, 외부전문가와 관계설정을 하고 등등 셀 수 없는 일이 벌어진다.
사업초기에는 사업을 계획한 공무원이 자리를 지키고 있지만 언제 부서가 바뀔지 모른다. 전문위원도 사정은 마찬가지다. 더 이상 노력만으로는 사업을 지속할 수 없으며 민간전문가들도 육성해야 한다.
사업의 완성도를 높이고 연착륙을 위해 주민참여 못지않게 중요한 것이 해당 지자체의 적극적인 참여다. 시군 지자체의 적극적인 참여 없이는 사업 추진 자체가 어렵다. 그래서 ‘가고 싶은 섬’을 공모할 때부터 지자체의 의지를 심사에서 비중있게 고려했다. 가고 싶은 섬의 공과도 반쯤은 아니 앞으로는 더 많은 명분을 지자체에 줘야 한다. 지자체장의 공적이 될 수 있도록 명분도 만들어줘야 한다는 것이다.
마지막으로 중앙부처(행자부)에 섬발전을 총괄 혹은 주도하는 부처로서 앞으로 더 많은 관심을 가져 달라는 부탁을 하고 싶다. 이를 위해 중앙의 컨트롤타워는 물론이고 지역별 섬발전거점센터(가칭)가 만들어져야 한다. 전남, 경남, 인천 등 섬이 많은 광역지자체에는 민간영역의 거점센터가 만들어져서 부처와 함께 사업파트너 혹은 집행 관리하는 역할을 해야 한다.
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장미(순천시도시재생지원센터 사무국장) 토론자
‘가고 싶다’라는 표현은 섬에 살고 있지 않는 사람, 즉 외부인·관광객의 시각을 표현하고 있고, 정책의 방향도 마찬가지로 인식된다. 섬을 대상화 시키지 않고, 섬에 살고 있는 사람들의 시각으로 주민들이 정말 원하는 것이 무엇인지를 살필 필요가 있다.
‘가고 싶은 섬 가꾸기’사업도 주민들의 삶의 질을 높이고, 공동체성을 회복하기 위한 사업이 돼야 하고 그런 측면에서 정주여건개선 전반에 대한 접근이 함께 검토돼야 한다. 정주여건개선이 전제되고, 궁극적으로 ‘살고 싶은 섬’이 될 때 섬 인구를 유입하는 ‘귀도 정책’으로도 접근될 수 있다.
그러면 주민역량의 한계를 어떻게 극복할 것인가. 섬가꾸기 사업추진체계를 볼 때 주민역량이 매우 중요하며, 주민협의회의 역할이 강조되고 있다. 섬별 기본계획 수립, 세부사업(프로그램) 발굴, 실행 사업추진 등이 주민주도로 가능하기 위해서는 주민역량강화가 전제돼야 한다.
주민역량강화를 위해 교육과 현장견학, 자문단의 지원 등이 추진되지만 섬 특성상 주민 대부분이 고령자이고 주민주도 사업방식의 경험이 부족한 상태에서 1-2년 교육으로 사업추진과 운영·관리가 가능할 것인가 현실적인 진단이 필요하다. 마을만들기 경험이 부족한 전남에서 관련 전문가 및 현장활동가를 육성하는 일이 청년정책과 연계해 적극 검토해야 한다.
또 마을 소득창출사업에 있어 섬의 산업적 특성을 고려해야 한다. 마을기업, 사회적기업 등 공동체를 기반으로 한 소득창출의 경우 섬이 지닌 산업적 특성과 주민의 이해가 충분히 고려될 필요가 있다.
산업비중을 볼 때 섬에 따라 농업이 절대적으로 많은 곳도 있고, 수산업, 관광 등 다양할 수 있는데 지나치게 관광산업과 연계하는 소득창출에 집중할 경우 한계가 있을 것으로 보여진다.
전남 섬 전체에 대한 거시적 접근도 필요하다. 규모와 산업적 특성, 지리적 여건, 지역자원 등이 다른 각양각색인 섬과 섬을 연계해서 사업의 물리적 공간을 확장하고, 개별 섬이 지닌 취약성을 극복해 상승효과를 만들어나가는 큰 틀의 전략이 검토되어야 한다. 개별 섬의 마을기업을 묶을 수 있는 지주회사 개념의 사업구조도 검토도 필요하다.
/정리=임채만 기자 cm@kjdaily.com