[인터뷰]정순관 지방자치발전위원장·송재호 지역발전위원장 “헌법 전문에 지역주권·균형발전 국가 천명해야” 지방소멸지역에 교부세 더 많이 내려보내야 예타 평가시 균형발전비중 상향 조정 바람직 살고싶은 지역 만들기 국민적 공감대 형성을 김진수 기자 jskim@kjdaily.com

2018년 01월 18일(목) 19:54

정순관(좌), 송재호

문재인 대통령이 신년 기자회견에서 6·13 지방선거에서의 지방분권 개헌 동시투표 추진 방침을 밝힌 이후 지방분권과 균형발전에 대한 지역민들의 관심이 커지고 있다. 광주매일신문은 현 정부의 지역정책 양대 컨트롤타워인 대통령 소속 지방자치발전위원회 정순관 위원장과 대통령직속 지역발전위원회 송재호 위원장을 만나 공동인터뷰를 진행했다. /편집자註

▲문 대통령이 신년사를 통해 지방선거에서 분권형 개헌을 재차 천명했다. 자치분권이 돼야 균형발전을 이룰 수 있다고도 했다. 개헌안에는 어떤 내용들이 담겨야 한다고 보나.

-정순관=국회 주도로 논의해 온 지방분권 개헌안은 헌법전문에 지방분권국가임을 명시하고 자치권의 기본권화, 보충성의 원칙, 그리고 직접민주주의 요소 포함 등으로 다양하게 논의되고 있는 것으로 알고 있다. 지방분권 개헌의 내용이 어떻게 확정될지는 모르지만 위에서 말한 내용 등이 포함된다면 향후 자치분권의 내용과 폭은 상당히 달라질 것으로 예상한다. 현재 논의 중인 모든 내용이 헌법으로 명문화되면 좋겠지만 일부 핵심내용만 반영될 경우 지방분권의 충실한 실현을 위해 가칭 ‘자치분권기본법’을 제정하거나 현재의 지방자치법을 상당수 개정하는 후속 입법과제도 병행해 논의해야 할 것이다. 앞으로 지방자치발전위원회에서도 나름대로 지방분권 개헌의 준비를 착실하게 하고 만약 국회 요청이나 정부차원에서 의견개진의 기회를 준다면 관련 자료 제출 등을 할 계획이다.

-송재호=국가균형발전은 이미 대한민국의 헌법 가치로서 국가의 당연한 목적 중 하나이고 의무이기도 하다. 헌법 제122조에는 ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위한다’고 돼 있고 헌법 제123조에는 지역 간의 균형있는 발전을 위해 지역경제를 육성할 국가의 의무를 적시하고 있다. 그러나 현행 헌법이 만들어진 1987년 당시와는 다르게 우리의 국격과 민주의식이 신장되면서 국민들의 요구, 그리고 시대적 상황 역시 더 많은 지방분권과 균형발전의 가치를 헌법에 적시해야 한다는 목소리로 표출되고 있다. 우리보다 먼저 민주주의의 싹을 틔운 국가들을 보면 헌법, 혹은 국가 최고법에 자치분권과 균형발전이 차지하는 비중이 굉장히 높은 것을 볼 수 있다. 예컨대 프랑스는 아예 헌법 1조 1항에 ‘프랑스는 지방분권으로 이뤄진다’고 적시하고 있다. 미국도 권리장전이라고도 불리는 수정헌법 10조를 보면 일종의 네거티브 방식으로 헌법에 의해 ‘미국 연방에 위임됐거나 각 주에게 금지된 권한 외에 모든 권한은 각 주나 국민이 보유한다’고 명시돼 있다. 일본 역시 헌법 전문에 ‘전 국토에서 자유가 가져오는 혜택을 확보한다’고 돼 있고, 헌법 11개 장 중 한 장을 지방자치에 할애하고 있다. 우리나라도 정부와 국회가 동시에 개정안을 준비하는 개헌의 호기를 맞은 만큼 지방분권에서 한 걸음 더 나아가 지역주권, 균형발전 국가임을 헌법 전문과 조문 상위 조항에서 비중있게 다뤄야 한다.

광주매일신문과의 공동인터뷰에서 송재호 지역발전위원장(사진 왼쪽)이 정순관 지방자치발전위원장의 발언을 경청하고 있다.

▲지난해 10월 정부가 자치분권 로드맵(안)을 발표하고 지역 의견을 수렴한 것으로 알고 있다. 지방분권 개헌 여부에 따라 많이 달라질 것 같은데 자치분권 로드맵은 어떻게 완성하고 추진할 것인가.

-정순관=현재 자치분권 로드맵은 행정안전부와 공동으로 수립하고 있으며 지역별 수렴과정을 거쳤다. 건의된 의견들을 종합해 반영하고 로드맵(안)을 완성해 위원회에 상정할 예정이다. 지방자치발전위원회는 자치분권 업무에 대해 총괄·조정 역할을 수행하는 대통령 자문기구로 자치분권 개헌 여부에 관계없이 자치분권 로드맵을 완성하고 추진할 계획이다. 위원회에서 심의·의결된 로드맵(안)은 국무회의 심의를 거쳐 대통령 보고를 통해 최종 확정된다.

▲국회에 국가균형발전특별법 개정안이 계류 중이다. 무난히 통과될 것으로 전망하고 있는지.

-송재호=우리나라 국회의원이 300명인데 그중 지역구 의원이 253명이다. 지역을 기반으로 하고 있는 정치인이라면 누구나 지역주민의 대표로서 국가적 차원에서 지역발전에 공헌해야 하고 당연히 이를 뒷받침하는 국가균형발전특별법 개정안에 여야가 있을 수 없다. 지난해 12월 국회를 통과한 ‘혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법’이 좋은 선례를 남겼는데 국회 본회의에서 재석 219인 중 찬성 199인으로 압도적으로 의결됐다. 당시에도 국회 분위기가 여야 대치가 첨예한 상황에서 이뤄진 것인 만큼 국가균형발전특별법 개정안도 어렵게 진행될 사안은 아니라고 예상한다.

▲현재 각 지역의 재정력이나 재정자립도는 천차만별이다. 국세를 지방으로 이전하는 과정에서 자칫 빈익빈 부익부 현상이 나타날 수 있는데 이에 대한 대책은 무엇인가.

-정순관=재정분권을 추진함에 있어 기본적으로 자치분권과 균형발전이라는 두 가치가 훼손돼선 안 된다. 지방세가 확충될 경우 균형 장치를 어떻게 마련할 것인지에 대해서도 ‘범정부 재정분권 TF’에서도 활발하게 논의가 되고 있는 것으로 알고 있다. 지방세 확충의 노력으로 지방세 수입이 증가하면 지금까지 교부세를 받던 단체가 자체재원 증가로 불교부단체가 될 수 있고 그 재원으로 보다 열악한 단체에 더 많이 지원해 줄 수 있는 여지가 있어 재정격차 문제가 어느 정도 해소될 수 있다고 생각한다. 다만 이러한 경우에도 재정불균형이 해소되지 않는다면 균형발전을 위한 최종 미세조정장치인 교부세제도를 대폭 개선하는 방안도 있을 것이다. 예를 들어 지방소멸지역 등 특히 재정이 어려운 지역에 대해 보다 더 교부세가 많이 갈 수 있도록 하는 방안 등을 검토해 볼 수 있을 것이다.

▲결국 지방분권의 핵심은 재정분권인데, 지방재정 확충안에 대한 생각은.

-정순관=재정분권 방안과 관련해 지난해 말부터 ‘범정부 재정분권 TF’를 구성한 상태다. 현재 비공개로 회의를 진행하고 있어 자세한 말씀을 드릴 수 없음을 양해해 주시기 바란다. 다만 우리나라는 중앙정부 주도로 압축적인 경제성장을 하는 과정에서 지방재정에 대한 권한과 지방재정 운영의 자율성이 미흡했다고 생각한다. 국가GDP 3만불 시대로 진입하는 시점에 있어 기존의 중앙집권적인 재정운영의 폐해를 극복하기 위해서는 국정운영에 지방의 다양성과 역동성을 반영할 수 있도록 지방재정을 확충하고 지방의 재정운영에 대한 중앙의 간섭과 통제를 최소화해 지방의 재량권을 확대해야 한다. 지방재정의 확충과 재량권 확대의 방법들은 국세의 세원이양, 지방소비세와 지방소득세의 인상, 그리고 국고보조금 제도의 개선 등 다양한 방법이 있을 것이다. 동시에 지방재정에 관한 책임성 확보를 위해 주민참여예산제도 활성화, 재정정보 공개 확대 등을 통해 지방예산의 편성과 결산에 대한 주민의 관심과 참여를 활성화 할 필요가 있다. 지방자치단체가 지역경제 활성화를 위해 열심히 노력했을 경우 그에 상응한 지방의 자체수입이 증가돼 주민의 삶의 질 개선으로 이어질 수 있는 선 순환적 재정운영 메커니즘이 정착되도록 할 필요도 있다.

-송재호=이런 질문을 받을 때마다 ‘의좋은 형제론’을 설파하곤 하는데 형제가 여럿 있으면 잘 나가는 형이 조금 뒤처진 막내를 끌어주고 지원해 주는 것은 인간지사 자연스러운 일이다. 대한민국의 현대사를 보면 짧은 시기에 압축적 성장을 하느라 균형과 분배에 신경을 쓰지 못했고 수도권 일극의 집중 성장과 낙수효과를 기대하는 경제발전 모델을 선택했다. 하지만 이런 모델을 지속하는 것이 과연 옳은 것인가의 문제는 다시 한 번 우리 사회가 고민해야 한다. 지방재정에 대해서도 재정분권이 되고 나면 부익부 빈익빈 현상이 생길 수밖에 없는데 이를 미연에 방지하기 위해서는 결국 강력한 재정조정제도가 있어야 한다. 중앙정부와 지방정부가 어떤 과목으로 세수를 나누든지 17개 광역 시·도가 서로간의 협의와 협약을 통해 재정조정 방안을 마련해야 하고 또 중앙정부와도 협력해야 한다. 특히 지방분권의 효과를 시·도지사들만 누리는 것이 아니라 그 혜택이 시·군·동·리 마을 단위까지 내려갈 수 있는 주민 주권시대를 열기 위해 분권의 분권화에 더욱 신경을 써야 할 것이다.

▲지역에서 대규모 프로젝트 등의 사업을 진행할 때 항상 발목을 잡는 것이 환경영향평가와 타당성분석이다. 이러한 문제를 해소하고 지역의 균형발전 차원에서 풀어나갈 수 있도록 하는 방안은.

-송재호=이미 현행 국가재정법령은 지역 균형발전 가치를 반영해 예비타당성 분석을 하도록 하고 있다. 건설사업의 경우 예타평가시 지역균형발전 요소에 25-30% 가중치를 둬 지역균형발전에 대한 고려를 반드시 하도록 돼 있다. 또한 국가재정법 제38조에는 지역 균형발전을 위해 일정 조건하에서 예비타당성 조사를 면제할 수 있는 근거를 두고 있다. 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로 구체적인 사업계획이 수립되고 국무회의를 거쳐 확정된 사업을 예비타당성조사 대상에서 제외하는 것이다. 하지만 이미 급변하는 산업구조와 시장금리, 경제성장률 추세를 감안할 때 1999년 제도 도입 이후 20년 가까이 유지해온 총액 사업비 기준을 500억원 이상에서 1천억원 이상으로 상향시키고 지역균형발전분석의 비중을 현행 25-30%를 넘어 보다 상향 조정하는 것이 바람직하다.

▲두 위원회가 1월24일부터 26일까지 제주에서 자치분권과 균형발전 비전회의 개최를 위해 의기투합했다고 들었다. 행사를 간단히 소개해 달라.

-송재호=‘2018 지방분권과 균형발전 비전회의’는 우리나라를 대표하는 지식인들과 전문가들이 한 데 모여 ‘지방분권과 균형발전’의 담론을 형성하고 각국 제도의 국제간 비교를 통해 한국적 함의를 도출하는 열린 정책 광장이다. 지방자치발전위원회와 지역발전위원회, 그리고 국내 36개 학회가 참여해 국가비전과 국정목표를 위한 집단지성을 발휘한다는 의미가 있다. 개막 및 종합세션에서는 정치·경제·사회·행정·국토·지역 분야 석학들이 대한민국의 새로운 도전과 시대적 소명으로 지방분권과 균형발전을 천명하고 이후 9개 트랙으로 진행되는 학회별 주제세션에서는 로컬 민주주의 패러다임, 재정분권, 지방정부의 역할, 포용도시 실현, 자치역량 제고, 혁신적 포용성장, 농정과제 등이 논의될 예정이다. 두 위원회는 비전회의를 통해 수렴된 각계의 고견을 국가균형발전 정책과 자치분권 실현을 위해 적극 제안해 나갈 계획이다.

▲마지막으로 지방분권, 균형발전 추진과 관련 국민께 한 말씀 부탁드린다.

-송재호=결국 문재인정부의 균형발전정책은 사람 중심이다. 사람이 살 수 있고, 살 만 하고, 살고 싶은 지역을 만드는, 사회적 가치를 부가한 것이 가장 핵심적인 기조다. 의료, 보건, 생활인프라, 문화 향유, 교육 등 대도시에 뒤지지 않게 사람이 살 수 있는 쾌적한 여건을 조성해 지역을 떠나지 않고도 고향에서 나고, 자라고, 교육을 받아 일할 수 있는 지역을 만드는 것이 궁극적인 목표인 것이다. 그런 측면에서 균형발전의 이상향 중 하나는 지역의 자존감, 지역주민의 긍지를 높이는 것인데 방법론에 있어서 익숙히 경험해봤던 전형적인 산업발전 구도에 사고가 고착돼 어려움이 있었다. 앞으로는 지역 고유의 특색 있는 자원들이 발굴되고 지역마다의 잠재력이 개성 있게 표출되는 국가의 모습을 구현하면서 지역에 사는 것이 자랑스러운 대한민국을 만들겠다.

-정순관=올 한 해는 지방분권 개헌 등 역사적으로 중요한 시기인 만큼 국민 여러분의 많은 관심과 성원을 부탁드린다. 특히 올해 지방분권 개헌이 이뤄지면 자치분권 로드맵 추진도 많은 영향을 받고 달라질 것이다. 지역이 가진 역동성과 다양성을 국정관리체제에 담아낼 때 국민성장을 통한 제2의 도약이 가능할 것이다. 자치분권 실현은 국회에서 관련 법 제정과 개정이 필요한 만큼 많은 분들이 자치분권 추진에 공감하고 참여해 추진 동력이 강화될 수 있도록 도와주시기를 바란다. 그 결과, ‘우리 삶을 바꾸는 자치분권’이 실현되는 한 해를 다 같이 만들어 갔으면 한다./김진수 기자 jskim@kjdaily.com