| 지방자치법 전면개정의 한계와 주민자치의 미래 / 서순복 |
| 2021년 05월 17일(월) 19:00 |
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이번에 전부개정된 ‘지방자치법’에서는 주민들이 지방자치단체장뿐만 아니라, 지방의회에 직접 조례의 제정개정 청구가 가능하도록 하였고, 단체장에 대한 주민의 감사청구 시 서명인 수의 상한을 하향 조정하여 주민에 의한 감사청구를 용이하게 변경하고, 주민의 감사청구권자의 연령 기준도 기존의 19세에서 18세 이상의 주민이 청구할 수 있도록 변경하는 등 주민주권 구현과 관련된 조항들이 들어간 것은 사실이다. 지방의회의 권한 및 책임을 강화하는 규정도 포함됐다.
그러나 주민자치에 관한 지방자치법 전부개정안 제26조(행정안전부안), 즉 ‘주민은 풀뿌리자치의 활성화를 위하여 읍면동별로 주민자치회를 구성하여 운영할 수 있다’외에 7개항을 두었는데, 이것이 전부 삭제되었다.
주민자치회 규정의 삭제는 주민이 원하는 공공서비스를 직접 생산·공급·소비할 수 있는 풀뿌리 민주주의의 기회를 축소 왜곡시킨 것이다. 원래 지방자치는 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방 사무를 자신의 책임 하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도이다.
지방자치는 국민자치를 지방적 범위 내에서 실현하는 것이므로 지방시정에 직접적인 관심과 이해관계가 있는 지방주민으로 하여금 스스로 다스리게 한다면 자연히 민주주의가 육성ㆍ발전될 수 있다는 소위 ‘풀뿌리 민주주의’를 그 이념적 배경으로 하고 있는 것이다(헌재 1991. 3.11. 91헌마21). 주민자치의 본 고장인 영국의 브라이스가 설파한 것처럼, 주민자치는 민주주의 학교이며, 민주주의의 성공을 보장할 수 있는 가장 확실한 장치이다. 마을자원조사를 통해 마을의제를 발굴하고 주민총회에서 토론과 소통을 하면서 대화와 타협을 익히게 된다.
푸트남이 말한 것처럼 민주주의를 움직이는 것은 사회적 자본인 바, 이 사회적 자본은 마을공동체에서 정보와 마음 교류를 통해 상호 신뢰와 호혜의 규범과 네트워크를 통해서 형성된다. 주민자치야말로 사회적 자본 형성의 토대가 될 수 있다.
현재 주민자치위원회에서 전환된 주민자치회는 ‘지방자치분권 및 행정체제개편에 관한 특별법’ 상의 주민자치회 규정에 근거하여 주민자치회 시범 읍·면·동에서 시법사업을 실시 중에 있다. 광주광역시는 96개 동 중에서 2021년 현재 34개 동이 주민자치회를 실시 중에 있다. 지방자치의 핵심인 주민자치에 관한 규정이 지방자치의 기본법인 지방자치법이 아닌 왜 특별법에 근거를 두고 있어야 하는가? 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법(제29조 제3항)에 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있음에도 불구하고, 현재 주민자치회는 조례로 시범실시되고 있는 상황이어서, 주민자치회의 실질적 운영에 한계가 있다.
현재의 주민자치위원회는 읍·면·동 주민자치센터의 운영에 관한 사항 심의·의결 기구이기에 풀뿌리민주주의 실현에 일정한 한계가 존재하며, 주민자치회는 읍·면·동의 현안사업이나 의제를 주민총회를 통해 주민들이 직접 결정·실행하는 주민 최고의 의사결정 기구이다.
대한민국의 주권이 국민에게 있듯이, 자치권은 주민에게 있다. 지방자치단체장, 즉 시장이나 구청장이 주인이 아니라, 주민이 주인이다. 주민자치의 필요조건은 분권이다. 그동안 1990년대 이후 지금까지 단체자치 차원의 분권개혁운동이 활발하게 전개되어 왔다. 그러나 정작 중요한 것은 주민자치이다. 이번 지방자치법 전부개정시 마을민주주의 실천과 지역순환경제 차원에서 중요한 주민자치에 관한 조항이 전부 삭제된 것은 통탄할 일이라고 아니 할 수 없다. 지방자치법 전부개정안 통과시 국회의원들이 주민자치 필요성에 대해 인식과 동의가 없었다. 향후 입법과정에서 명확한 자료제시와 충분히 납득할만한 설명으로 입법과정에서 제도적 발전 도모 노력이 필요하다.