2026.06.22 (월) 08:03
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통합특별시는 누구의 권한을 강화하기 위한 것인가. 통합의 결과가 기존 광역자치단체보다 더 강력한 특별시 권한을 만드는 것에 그친다면, 이는 지방분권의 확대가 아니라 또 다른 형태의 중앙집권에 불과하다. 시민에게 권한이 돌아간 것은 아니기 때문이다. 통합특별시의 성공 열쇠는 시민에게 얼마나 많은 권한이 이양되는가에 달려 있다.
진정한 지방자치는 행정구역의 크기로 완성되지 않는다. 권한이 주민과 가장 가까운 곳에서 행사될 때 비로소 실현된다. 이러한 관점에서 전남광주통합특별시는 출범과 동시에 ‘시·군·구 자치권 헌장’을 제정해야 한다. 이 헌장은 단순한 선언문이 아니다. 통합특별시와 기초정부 간 권한 배분 원칙을 규정하고 주민의 삶과 밀접한 사무를 기초정부가 책임질 수 있도록 보장하는 일종의 지방자치 헌법이다.
지방자치의 핵심원리인 ‘보충성의 원칙(Subsidiarity Principle)’은 주민과 가까운 정부가 우선적으로 권한을 행사해야 한다고 규정한다. 광역정부가 해야 할 일과 기초정부가 해야 할 일을 구분하고, 가능한 한 주민과 가까운 곳에서 정책결정이 이뤄져야 한다는 것이다.
통합특별시 역시 이러한 철학 위에서 설계돼야 한다. 광주의 동·서·남·북·광산구는 단순한 행정구역이 아니다. 각각 독자적인 생활권과 역사, 문화, 행정수요를 가진 도시정부이다. 동구는 역사문화, 서구는 행정·상업, 남구는 교육·복지, 북구는 민주·혁신, 광산구는 산업·미래 도시라는 정체성을 가지고 있다. 전남의 시·군 역시 저마다의 발전전략과 지역 정체성을 품고 있다. 목포는 해양문화, 여수·광양은 산업·물류, 순천은 생태, 나주는 에너지 중심, 고흥은 우주산업, 완도는 해양치유, 해남은 농생명산업의 중심지 등으로 성장하고 있다. 통합특별시 다양한 지역이 공존하고 협력하는 자치분권 플랫폼이 돼야 한다.
이를 위해 자치권 헌장에는 최소한 다섯 가지 원칙이 담겨야 한다. 첫째, 생활밀착형 사무의 기초정부 우선 원칙이다. 둘째, 자치재정권 보장 원칙이다. 셋째, 공동결정 원칙이다. 넷째, 주민참여 확대 원칙이다. 다섯째, 권역별 협력거버넌스 구축 원칙이다. 광주권, 동부권, 서남권 등 생활권 중심의 협력체계를 제도화해 지역문제를 공동으로 해결해야 한다.
광주권에서는 새로운 협력모델 구축이 필요하다. 현재 광주의 현안은 어느 한 자치구만의 문제가 아니다. 대중교통, 주차, 도시재생, 청년인구 유출, 기후위기 대응, 생활SOC, 문화관광, 디지털 행정은 이미 광주 전체의 문제로 연결되어 있다. 그러나 행정은 여전히 자치구별로 분절되어 있고 정책은 개별적으로 추진되고 있다. 이제는 광주 5개 자치구가 공동으로 도시문제를 해결할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 한다.
‘광주권 특별지방자치단체’ 설치를 적극 검토할 필요가 있다. 광주권 특별지방자치단체는 기존 자치구를 폐지하지 않으면서도 광주 전체의 공동현안을 해결하기 위한 협력기구가 될 수 있다. 교통, 환경, 도시재생, 청년정책, 문화관광, 디지털 전환과 같은 광역 생활권 문제를 공동으로 계획하고 공동으로 예산을 투입하는 새로운 도시 거버넌스 모델이다.
통합특별시 차원에서는 특별시장과 시장·군수·구청장이 함께 참여하는 ‘특별시 지방정부협의회’를 상설화할 필요가 있다. 중앙정부에 국무회의가 있다면 통합특별시에는 지방정부협의회가 있어야 한다. 주요 정책과 예산, 지역발전 전략을 공동으로 논의하고 결정하는 협치의 플랫폼이 필요하다.
통합특별시의 성공 열쇠는 기초단체의 권한이 얼마나 강화되는가, 주민의 참여권이 얼마나 확대되는가에 달려 있다. 통합특별시가 지향해야 할 목표는 ‘가까운 정부’다. 27개 기초정부 각자의 정체성과 자율성을 유지하면서도 공동의 미래를 위해 협력할 수 있을 때, 통합특별시는 대한민국 최초의 진정한 자치분권형 특별시가 될 수 있다. 행정통합의 종착점은 주민주권의 확대다. 지금 필요한 것은 시민에게 가장 가까운 정부의 권한을 보장하는 일이다. ‘시·군·구 자치권 헌장’은 바로 그 출발점이 돼야 한다.
/이 기사는 지역신문발전기금을 지원받았습니다
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